То, что азартный бизнес в Украине уже давно требует легализации путем принятия соответствующего нормативного акта на уровне закона не у кого не вызывает каких-либо сомнений. Нашествие нелегальных игорных заведений, заполонивших улицы украинских городов и продолжающих работать с момента запрета игорного бизнеса, несмотря на бойкие рапорты правоохранительных органов об их закрытии, похоже не замечают только эти же самые правоохранительные органы. Азартный бизнес продолжает существовать в несколько меньших, чем до запрета масштабах, однако в не менее прибыльных условиях.
Вместе с тем, согласно закона «О запрете игорного бизнеса в Украине», законопроект, регулирующий азартную игру должен был быть разработан Кабмином не позднее сентября 2009 года и представлен на рассмотрение ВР Украины. Однако, азартный бизнес оказался слишком болезненной, слишком неудобной темой для украинского законодателя, в связи с чем, несмотря на обилие депутатских законодательных инициатив, рынок продолжает до сих пор пребывать на нелегальном положении. Так или иначе, но такой необходимый азартному рынку баланс между интересами тех, кто хочет на нем заработать со стороны бизнеса, и со стороны государства до сих пор не найден. В связи с чем, все заинтересованные стороны, похоже, еще долго будут ломать копья вокруг вожделенного источника обогащения.
То, что модель устройства такого высокорентабельного вида деятельности, как игорный рынок, является предметом противостояния различных групп лоббистов нормально. Ведь все подобные виды деятельности находятся в сфере постоянного интереса крупного капитала, который, как известно, не остановится не перед какими преградами, стремясь к 300% прибыли. Однако, цивилизованные капиталисты понимают, что рынок, построенный без учета интересов общества и государства несет в себе намного больше рисков для своих бенефициаров, чем рынок, основанный на балансе интересов общества, государства и бизнеса. Именно последний, благодаря своей стабильности, является наиболее привлекательным для бизнеса, задумывающегося о своем будущем, к которому, отечественные бизнесмены вряд ли будут отнесены в сегодняшнем поколении. Их жадность, превратившая в 2000-е азартный бизнес в монстра, порабощающего общество, привела в конечном итоге к запрету азартного бизнеса как такового в июле 2009г.
Именно интересы крупного капитала, заинтересованного в азартном бизнесе, не дают возможности сегодня его легализовать в форме и в объеме максимально приемлемых для общества. Ведь задачи правового регулирования азартного рынка в развитых государствах состоят в том, чтобы не стимулировать, но ограничить его развитие, обеспечить возможность минимального удовлетворения спроса населения на азартную игру таким образом, чтоб оградить граждан от негативного ее влияния, ну и заодно, конечно, пополнить государственный бюджет за счет прибыли, получаемой от азартной игры.
На самом деле, все возможные модели организации игорного рынка были давно испробованы в цивилизованном мире. Методом проб и ошибок были выведены оптимальные способы организации рынка. К таковым относятся (1) проведение азартной игры монопольно одним оператором монопольно (напр., Австрия, Финляндия, Швеция), (2) проведение азартной игры операторами на основании концессии, выданной государством; (3) проведение азартных игр в пределах ограниченной территории (Португалия, США, Россия). Законом «О запрете игорного бизнеса в Украине» для Украины, как ориентир была выбрана последняя модель, честно говоря, наименее распространенная в мире. Так или иначе, установленный законом ориентир не смог реализоваться с тексте конкретного нормативного акта на протяжении 3,5 лет с момента запрета игорного бизнеса.
Однако, в том менее всего следует винить отсутствие законодательных инициатив в данной сфере. Законопроект н.д. О. Царева в неизменном виде несколько раз представал свету. Последний раз законопроект практически в неизменном виде был внесен в ВР Украины феврале 2013 года. Законопроект предлагает легализовать азартные игры в казино, расположенных в пятизвездочных отелях (количество номеров не менее 60ти) на территории всего государства, а также на территории 4х и 3хзвездочных отелей на территории так называемых курортных территориях. Также законопроектом легализуются так называемые интеллектуально-коммерческие игры и букмекерские конторы.
Следует в целом положительно охарактеризовать законодательную инициативу О.Царева, которая, однако, не лишена существенных недостатков, к коим, в первую очередь, следует отнести масштабы легализации азартного бизнеса. Абсолютно необоснованной является легализация букмекерской деятельности на территории всей Украины, ведь этот вид азартного бизнеса наносит обществу никак не меньший вред, чем игровые автоматы и имеет чуть менее испорченный по сравнению с последними имидж, только исходя из того, что объективно ограничивает свое распространение не всеми игроками, а только ценителями спорта. Разрешение на проведение букмекерских игр на территории всего государства фактически нивелирует какие-либо другие ограничения на азартный бизнес, предлагаемые законом, т.к. создаст предпосылки для массового распространения азартных игр. Ведь ставки в букмекерской игре можно принимать абсолютно на все, значительно расширяя круг их потенциальных потребителей. Таким образом, легализация букмекерской игры возможна только в пределах тех же помещений, где разрешается организация казино. По таким же основаниям неприемлемой является легализация интеллектуально-коммерческих игр в электронном виртуальном клубе, ведь использования сети Интернет для распространения азартных игр практически мгновенно способно превратить игру в массовую.
Теперь о гостиницах. Организация казино в 5-тизвездочных отелях абсолютно обоснована и содержит в себе несколько позитивов. Во-первых, это доходы бюджета от проведения игр. Во-вторых, развитие отельно-туристического комплекса Украины класса «luxury», ведь возможность открытия казино в дорогом отеле станет не плохим стимулом для инвесторов. И в-третьих, высокий класс отеля, сервиса и, надо полагать, ставок в игры в достаточной мере предохранит негативное влияние казино на наиболее незащищенные малообеспеченные слои населения, риск разорения для которых вследствие азартной игры наиболее высок. При этом, на территории таких казино могут быть разрешены не только цилиндрические и картежные игры, но также и игровые автоматы (полностью запрещенные законопроектом) и букмекерские конторы, строго ограниченные территорией заведения.
Конечно, необходимо установить несколько ограничений для таких заведений, не позволяющих создание на базе одного отеля слишком больших казино. Также именно на уровне закона следует установить некоторые требования к организаторам азартных игр, касательно финансового состояния, квалификации персонала, необходимо ввести запрет на игру лиц младше 21 года, а также условия относительно идентификации и регистрации игроков, направленные на противодействие использование казино для отмывания грязных денег.
Отдельное внимание следует обратить на плату за лицензию. Лукавство авторов законопроекта состоит в том, что достаточно большой платеж за лицензию в размере 40 млн. грн. вносится организатором игры не сразу, а на протяжении всего срока действия лицензии равными частями, что значительно смягчает финансовое обременение организатора игры, однако противоречит правовой природе административного сбора за выдачу лицензии и ставит в зависимость ее уплату от успешности бизнеса организатора игры. Без всякого сомнения, плата за лицензию должна вноситься единовременно, перед ее получением и не зависеть от дальнейшей работы казино.
Таким образом, с учетом указанных оговорок, идея легализации азартных игр в пятизвездочных отелях, которых, кстати, сегодня насчитывается чуть более 20ти, является абсолютно здравой и обоснованной. По этим же вышеуказанным причинам разрешение проведения азартных игр в гостиницах 3х и 4х звезд, пусть и в пределах курортных зон, противоречит целям правового регулирования отрасли. Ведь, с учетом крайне не совершенной системы сертификации отечественных отелей, а также широкой географии курортных зон, расположенных на территории всей Украины, такое разрешение приведет к легализации азартных игр не территории всего государства, возвратив ситуацию, существовавшую до запрета азартного бизнеса в 2009 году. Возможно, по примеру развитых государств Европы общины отдельных курортных зон могут принимать решение об организации казино в гостиницах класса ниже 5ти звезд. Но, по нашему мнению, такие решения должны приниматься на местных референдумах и проходить процедуру согласования на уровне центральной власти по каждому отдельному казино.
В любом случае, следует поблагодарить н.д. О.Царева за его уже далеко не первую инициативу урегулирования азартного бизнеса на основе более-менее вменяемой концепции. Очевидно, что народный депутат уделяет намного больше усилий решению вопроса организации азартного рынка, чем государственных орган, в чье ведение вопросы регулирования азартной игры отнесены непосредственно. Министерство финансов Украины на протяжении более чем 3х лет с момента запрета азартного бизнеса не смогло разродиться ни одной законодательной инициативой в данной области. Надо полагать, чиновников вполне устраивает существование нелегального азартного бизнеса, приносящего значительный вред не только украинскому бюджету, но и обществу, в значительной мере стимулируя развитие коррупции и организованной преступности.
В тоже время, Министерство финансов значительно оживилось в сфере регулирования лотерейного рынка, который лишь несколько месяцев назад получил регулирующий его закон. Так или иначе, в феврале сего года свет увидела новая законодательная инициатива авторства чиновников Минфина об отмене недавно принятого закона «О государственных лотереях в Украине», согласованного в свое время Минфином, и (внимание!) о моратории на выдачу лицензий на выпуск и проведение лотерей.
В этом контексте примечательно, что Министерство финансов предусматривает в Законе «О государственном бюджете на 2013 год» отчисления в государственный бюджет от проведения лотерей в размере только 864,4 тыс. грн. И это при том, что в 2012 году бюджет заработал на 3-х операторах лотерей более 300 млн. грн., а только за январь 2013 – отчисления составили более 30 млн. грн. уже превысив запланированную Минфином сумму. Что в этом: халатность чиновников Минфина, попытка утаить доходы бюджета, в обход бюджетного законодательства? Ситуация проясняется, если принять во внимание то, что лицензии на выпуск и проведение лотерей заканчиваются у всех операторов в феврале – марте 2013 года. Фактически Минфин не может отказать в выдаче лицензий действующим операторам, ведь они соответствуют всем требованиям закона, в том числе и нашумевшему в свое время откровенно лоббистскому требованию о 10тилетнем стаже работы на рынке лотерей, проведенному в текст лотерейного закона, надо полагать самими операторами.
Таким образом, Минфин остается на обочине такого интересного, с точки зрения любого чиновника, процесса, как выдача лицензии оператору лотерей, которая, к тому же выдается бессрочно. Это возмутительное обстоятельство и породило прилив законотворческой активности, которая, как уже отмечалось, никогда ранее не была присуща Министерству финансов в этой сфере. Ведь Минфин с октября 2012 года не смог привести даже собственные нормативные акты в соответствие новому лотерейному закону, но в тоже время, с завидной быстротой (менее чем за неделю) провел через Кабинет Министров более чем неоднозначный нормативный акт, предполагающий по старой большевистской традиции разрушить весь старый мир (читай – Закон о государственных лотереях), не только не предлагая взамен никакой альтернативы, но и порождая тем самым риск формирования нелегального лотерейного рынка по образцу нелегального азартного.
Таким образом, Минфин не двузначно дал понять операторам лотерей, что получить лицензии так, как предполагалось, просто руководствуясь законом не получится. Придется договариваться… А если нет? А если нет – ну что ж, тогда придется похоронить рынок государственных лотерей, создаваемый на протяжении последних 15 лет, современный закон о лотереях, соответствующий, с незначительными оговорками, лучшим европейским стандартам, по мнению не наших – европейских экспертов. Ну, на самом деле, – что это все даже пусть в совокупности с 0,3 млрд. грн. доходов госбюджета с интересом конкретного государственного чиновника, который сможет навсегда утратить свой единственный исторический шанс участия в процессе выдачи лотерейных лицензий?
Примечательно, что официальным основанием для такой радикальной инициативы Минфина стало проведение одним из операторов государственных лотерей игр на игровых автоматах под видом лотерей! Во-первых, проведение лотерей визуализованных по игровые автоматы (т.н. видео-лотерейные терминалы) является достаточно распространенным в мире. Такая игра используется как безопасная альтернатива нелегальной азартной игры, которая, к тому же является неплохим источником финансирования бюджета. Если оператор проводит такую игру – прекрасно! Если же оператор балуется проведением игр на игровых автоматах под видом лотерей – в чем же дело: проведите проверку, установите нарушение, примените соответствующий штраф, лишите лицензии, наконец!
При чем здесь закон, вступивший в силу в октябре 2013 года, и это при том, что оператор проводит игру, вызывающую такие нарекания у Минфина уже несколько лет, а условия данной игры были (внимание!) согласованы Минфином тогда, когда лотерейного закона не существовало даже в проекте?! Не правда ли – вопросов больше чем ответов?
Что ответят на такой неординарный ход операторы лотерей – сдадутся или пойдут отстаивать свою правоту, неизвестно. Ведь лотерейный рынок как и рынок азартного бизнеса является одним из самых закрытых бизнес-клубов в государстве. Здесь все вопросы принято решать тихо, кулуарно, не привлекая к себе внимания. В любом случае, сегодня операторы лотерей проводят игры и после окончания срока действия лицензий, руководствуюсь прямым предписанием лотерейного закона. Однако, бесконечно продолжаться этот процесс не сможет. Поэтому с высокой долей вероятности в ближайшее время мы все станем свидетелями отдельных внешних проявлений редкого по накалу страстей и стоимости постановки спектакля, действующие лица которого разыграют между собой увлекательнейшую в истории всего азартного бизнеса партию.
Автор: Данил Гетманцев
