Проблема развития транспортной инфраструктуры Украины, безусловно, является ключевой для украинской экономики, так как от ее решения во многом зависят перспективы развития страны в целом. К сожалению, недооценка значения дорожной отрасли на протяжение многих лет привела к плачевному состоянию дорожного полотна во многих регионах Украины. Это и неудивительно, ведь долгие годы дорожная отрасль финансировалась по остаточному принципу. Собственно говоря, этот «принцип» действует и сейчас, хотя и на законодательном уровне наметились благоприятные тенденции (с 1 января 2018 года начнет функционировать государственный дорожный фонд, что должно послужить катализатором системных изменений в отрасли). И все же факт остается фактом – 97% украинских дорог пребывают в неудовлетворительном состоянии, что губительно сказывается на экономике Украины, ведь по подсчетам экспертов из-за одних только плохих дорог государство ежегодно теряет около 30 млрд. грн. ВВП. Более того, вся сложность ситуации заключается еще и в том, что подобное бесхозяйственное отношение к государственному имуществу, коим являются автомобильные дороги общего пользования, привело к тому, что многие из них вообще нет смысла ремонтировать – легче и правильнее строить вместо них новые. Разумеется, построение новой автомобильной дороги – удовольствие не из дешевых. И так как государственных денег едва ли хватает на ямочный ремонт и возвраты взятых ранее кредитов, то изголодавшая дорожная отрасль в поисках новых источников финансирования обращает вновь и вновь свой взор на альтернативные варианты, одним из которых является концессия на строительство и эксплуатацию автомобильных дорог. Однако есть ли на сегодняшний день перспективы у концессионных дорог в Украине? Ниже определены ключевые моменты, вокруг которых должна выстраиваться дальнейшая дискуссия. И хочется верить, что на данных моментах будет выстраиваться не только дискуссия, но и дальнейшая конструктивная работа.
Сложности взаимодействия: ГЧП и концессии
Говоря о концессионном законодательстве Украины, в том числе законодательстве, регулирующем концессии на строительство и эксплуатацию автомобильных дорог, первое, что следует отметить – это отсутствие логики законодательного процесса в разработке, принятии и дальнейшем усовершенствовании законодательства. Так, концессионное законодательство Украины было сформировано в конце 90-х (в 1999-м году были приняты Законы Украины «О концессиях» и «О концессиях на строительство и эксплуатацию автомобильных дорог»). Однако спустя 10 лет, в Украине на законодательном уровне был внедрен механизм государственно-частного партнерства (ГЧП), а концессия была признана всего лишь одной из форм ГЧП. Вместе с тем, Законом о ГЧП не было предусмотрено четкого механизма взаимодействия действующего концессионного законодательства и нового законодательства в сфере ГЧП. Именно это привело в итоге к тому, что, несмотря на наличие возможности применения прогрессивного ГЧП, государственные партнеры предпочитают обойти данный механизм стороной, считая его чересчур сложным, затратным по времени и ресурсам (использование ГЧП предусматривает проведение глубокого анализа эффективности проекта, требующего просчета по многочисленным параметрам).
Таким образом, инструмент ГЧП в украинской версии не смог оправдать себя, поэтому его решили реформировать. Однако и тут не сложилось – вместо того, чтобы наконец-таки привести в соответствие инструмент (ГЧП) и его основную форму (концессия) законодатель решил развести по времени и по субъектам данные процессы, лишив процесс реформирования самого необходимого – логики. И если с ГЧП – более-менее разобрались в 2015-м году с принятием Закона № 817-VIII, то концессиями занялись только во второй половине 2016-го года. Так что на данный момент и ГЧП, и концессии по-прежнему существуют сами по себе. Интересно, что одним из заявленных направлений реформы концессионного законодательства является систематизация всех норм законов, регулирующих частные виды концессий, в один общий закон о концессиях. Так что пока остается только гадать, будет ли такая «систематизация» эффективной и не приведет ли она в итоге к размыванию самых главных отличительных черт концессий на строительство автомобильных дорог, которые безусловно требуют специального регулирования.
Проблемы выбора финансовой модели концессионного проекта
Одной из особенностей «концессии по-украински» является ее восприятие государственными органами как панацеи в вопросе поисков источников финансирования – подход, на корню уничтожающий саму суть концессионных отношений, которые должны выстаиваться по принципу партнерского распределения рисков. К тому же, следует помнить, что чем меньше государство вносит средств на этапе строительства, тем большие риски и затраты оно на себя возлагает.
Безусловно, недостатки существующей модели концессий на строительство и эксплуатацию автомобильных дорог, закрепленной на законодательном уровне, также существенно влияют на возможность применения концессий в строительстве автомобильных дорог. В первую очередь, речь идет о трудностях создания эффективной финансовой модели концессионного проекта (ниже схематически представлены возможные источники дохода концессионера):
Как видно из схемы, концессия предусматривает необходимость внесения со стороны государства платы за эксплуатационную готовность в пользу концессионера. Отсутствие возможности концессионером самостоятельного сбора платы за проезд (часть 6 статьи 29 Закона Украины «Об автомобильных дорогах») ставит его в зависимость от финансовой состоятельности государства. Кроме того, сам факт того, что государство компенсирует концессионеру плату за эксплуатационную готовность означает, что государство берет на себя риски низкого трафика. А учитывая, что по украинскому законодательству платная дорога всегда имеет альтернативную бесплатную дорогу, становится очевидным то, что неправильная оценка платности дороги может иметь итогом полную финансовую несостоятельность концессионного проекта, то есть возможные убытки для государства, которое вне зависимости от наличия интереса к дороге у ее пользователей так или иначе обязано будет компенсировать концессионеру внесенные инвестиции.
На ряду с этим, не стоит забывать, что сама концессия являет собой платное пользование правом на строительство и эксплуатацию автомобильной дороги. Из этого следует, что концессионер также в свою также очередь обязан осуществлять платежи в пользу государства, а именно концессионные платежи (с момента получения дохода от дороги).
Гарантии концессионной деятельности
Вместе с тем, следует отметить тот положительный факт, что действующее законодательство Украины предусматривает некоторые гарантии для частного инвестора в сфере ГЧП и концессий. Так, в отдельную группу можно выделить гарантии хозяйственной деятельности концессионера, к которым относятся: возможность приобретения права собственности на имущество, расположенное за пределами полосы отвода автомобильной дороги; возможность объективного рассмотрения споров в международном арбитражном суде. Сюда же следует отнести возможность создания специальной проектной компании для реализации проекта (SPV). Эта возможность появилась исключительно благодаря реформированию ГЧП в 2015-м году – долгожданное нововведение, которое позволяет концессионеру диверсифицировать риски, привлечь дополнительное финансирование и участников, а также структурировать проект в целом.
Также немаловажную роль играют гарантии по возврату внесенных концессионером инвестиций, а именно: запрет принудительного отчуждения имущественных и финансовых ресурсов концессионера; принцип невмешательства в деятельность концессионера; гарантии возмещения концедентом всех внесенных концессионером инвестиций (в случае расторжения договора по вине концедента); наличие принципа, согласно которому плата за проезд устанавливается в размере, который учитывает инвестиционную составляющую, которая должна обеспечивать компенсацию затрат концессионера.
И напоследок также можно выделить гарантии по исполнению самого концессионного договора: применение законодательства, действующего на момент заключения договора; запрет на внесение изменений в законодательства с целью ухудшения условий для ведения концессионной деятельности; гарантии возмещения убытков концессионера в случае принятия государственными органами решений, нарушающих права концессионеров.
Вместе с тем, за красивым фасадом наличия базовых гарантий концессионной деятельности скрывается зияющая пропасть – законодателем не урегулирована самая критическая проблема, которая является болевой точкой для обоих сторон – гарантии исполнения финансовых обязательств со стороны государства. Здесь идет речь об особенностях бюджетного планирования Украины, которое ограничивается одним годом в случае, если финансирование осуществляется из общего фонда бюджета. А так как концессионные проекты могут иметь длительность до нескольких десятков лет, то каждый год концессионер будет находится в состоянии неопределенности: хватит ли у государства денег, чтобы выполнить взятые на себя обязательства в полном объеме и оговоренные сроки.
Вместе с тем, не можем не отменить, что на данный момент в парламенте зарегистрирован законопроект, предусматривающий возможность взятия долгосрочных обязательств в рамках ГЧП. Однако, если концедент не принял решения о реализации концессионного проекта на условиях ГЧП, то возникает спорный вопрос о возможности применения законодательства в сфере ГЧП к концессионным отношениям.
Несовершенное законодательство или мешающий плохому танцору пол?..
В связи с выше изложенным, возникает логический вопрос – действительно ли действующее концессионное законодательство препятствует строительству концессионных дорог уже сегодня? И да, и нет. Прежде всего, необходимо четко уяснить: само по себе законодательство, каким бы совершенным оно ни было, никогда не может стать причиной изменения общественных отношений. Да, законодательство может отобразить уже сложившиеся отношения, переведя их таким образом в юридическую плоскость, или же стать катализатором изменений, но только, если к тому уже есть внешние предпосылки. Но есть ли в Украине на сегодняшний день такие «предпосылки» для реализации проектов концессионных дорог?.. Пожалуй, самым отчаянным и в то же время самоуверенным шагом правительства с целью доказать, что эти предпосылки все-таки есть, была попытка объявить концессионный конкурс на строительство и эксплуатацию автомобильной дороги Львов-Краковец в 2015-м году. Однако преждевременность данного решения была подтверждена печальными результатами конкурса – он попросту был признан не состоявшимся ввиду того, что поданные участниками заявки не соответствовали завышенным требованиям. Грустней всего то, что, обвинив во всем несовершенное концессионное законодательство, государство принялось его реформировать в авральном порядке вместо того, чтобы первым делом честно признать собственные просчеты, а именно – включение неисполнимых финансовых условий в конкурсную документацию, отсутствие у власти целостного видения проекта, недостаточная предварительная работа с потенциальными инвесторами, откровенные просчеты в оценке трафика, наличие не решенных вопросов, которые потенциально могли бы затормозить проект (отвод земельных участков, отношения с предыдущим концессионером), желание переложить ответственность на частного партнера…
Перспективы внедрения концессионных дорог в Украине до принятия четкого политического решения о внедрении концессионных дорог (да, именно политического решения, а не нового закона) – весьма туманны. Более того, наличие нового совершенного (хотя и это весьма сомнительно) концессионного законодательства не решит куда более глобальной проблемы – безответственного отношения государства к инвестору. Хочется просто напомнить, что основной идеей государственно-частного партнерства является честное и прозрачное распределение рисков между партнерами, а не отчаянные попытки переложить друг на друга ответственность. И тут нужно четко для себя определить, что уважающий себя инвестор не будет ввязываться в авантюру. А отсюда следует необходимость создания качественно нового имиджа Украины как государственного партнера, которому можно и нужно доверять.
Напоследок хотелось бы вывести небольшую квинтэссенцию успешного развития концессионных дорог в нашей стране – больше честности в отношениях с потенциальным инвестором, меньше пиара в коммуникации с обществом, больше глубокого анализа рисков и вдумчивого исследования альтернативных возможностей, больше инициативности и смелости со стороны чиновников, меньше давления со стороны политиков, и в то же время – честного осознания собственной ответственности за будущее украинских дорог, которое решается прямо сейчас. Подытоживая все выше сказанное, хочется еще раз подчеркнуть, что концессионные дороги в Украине могут и должны стать реальностью. Однако этому должна предшествовать большая и трудоемкая подготовительная работа, охватывающая специалистов различных областей и с различным опытом, знающих не только международную практику, но и считающихся с суровыми украинскими реалиями.
Автор: Юлия Коваль
