Еще в 2010 году в Украине был принят Закон «О государственно-частном партнерстве» (ГЧП). Очень действенный и эффективный за рубежом механизм привлечения средств частных инвесторов был имплементирован в законодательство Украины. Закон был хорош, хотя и не идеален – но что ж поделаешь?.. Это, к сожалению, уже даже не удивительно.
По состоянию на 2014 год на этапе реализации находилось 243 договора о ГЧП, однако доля иностранных инвесторов со стороны частных партнеров была крайне мала, а ведь именно в них заинтересовано государство больше всего, а вернее – в их технологиях, опыте, ну и, конечно же, финансировании. Поэтому время от времени в действующее законодательство о ГЧП вносятся изменения, с целью привести его в такой вид, который все-таки сможет «понравиться» долгожданным инвесторам и, если не полностью, то хотя бы частично, удовлетворить их ожидания. Хотя баланс интересов, государственных и частных, в этом вопросе – это вообще тема для отдельного, очень длинного и серьёзного, разговора…
Так вот уже более года прошло с тех пор, как в Верховную Раду впервые попал законопроект под номером 4237а (от 03.07.2014 г.), название которого очень обнадеживающе предлагало снять регуляторные барьеры для развития ГЧП и стимулирования инвестиций в Украине. Однако в связи с переизбранием Рады, данный проект был отозван и вновь подан уже под номером 1058 (от 27.11.2014 г.).
Довольно оперативно, а именно – 12 февраля этого года, проект был принят за основу. Чуть позже, в мае, с учетом предложенных депутатами правок, его подкорректировали ко второму чтению. И вот этот знаменательный день настал – 3-го сентября чуть более получаса народные депутаты потратили на рассмотрение предложенной ко второму чтению редакции проекта.
Итоги получасовой работы в отношении проекта № 1058 таковы: за принятие проекта во втором чтении проголосовало всего лишь 167 депутатов из присутствующих 278. Зато за отправку законопроекта на доработку высказалось «за» 227 депутатов. Такой шаг был аргументирован тем, что законопроект еще требует существенной доработки по многим вопросам. Однако, проанализировав стенограмму заседания Верховной Рады, следует сделать вывод, что все вопросы возникали только у одного человека (притом, ни одна из предложенных им правок не набрала нужного количества голосов), и на все эти вопросы были даны вполне разумные, аргументированные ответы. Так что же там еще рассматривать и дорабатывать? Непонятно…
Основная суть спора сводилась к тому, что, с одной стороны, принимая закон в подобной редакции, государство берет на себя определенные риски, но ведь с другой стороны, а как иначе государство сможет изменить что-либо в вопросе привлечения иностранных инвесторов? Новые инвестиции в Украину требуют новых гарантий по их вложению. Ведь это же очевидно, что с учетом той ситуации, в которой оказалась Украина, очередь инвесторов, желающих вложиться в нашу экономику, не выстроится ни откуда. Именно поэтому сейчас просто необходимо предпринимать определенные шаги с целью переломать ту безысходную ситуацию, в которой мы на данный момент, к сожалению, находимся. Однако же нет – 227 депутатов считают, что с этим можно и подождать. И это несмотря на то, что необходимость принятия подобного рода закона была предусмотрена Коалиционным соглашением, а теперь еще и Планом законодательного обеспечения реформ.
Так вот, чтобы получить представление, почему же этот шаг в очередной раз отложили, предлагаем остановиться на тех вопросах, которые обсуждались в Раде и которые, очевидно, и стали причиной (поводом?..) для затягивания процесса внесения изменений. Кстати, для сравнения, сам Закон «О государственно-частном партнерстве» вступил в силу примерно через год после того, как соответствующий проект был внесен в парламент. И это был Закон! А тут правки к этому же Закону уже более года рассматриваются и все никак не примутся…
Первый вопрос, который стал предметом для обсуждения, – возможность создания проектной компании в рамках исполнения договоров ГЧП. Практика применения механизма ГЧП за рубежом свидетельствует о том, что подобного рода деятельность частного партнера сопряжена с определенными рисками, которые крупные компании по естественным причинам предпочитают диверсифицировать. То есть в проекты ГЧП компании заходят пулом, а для этого они, объединяясь, создают проектную компанию, которая и становится счастливой обладательницей всех возможных проектных рисков. Следует отметить, что первые шаги в этом направлении уже в свое время были сделаны, когда законодатель предусмотрел возможность присутствия со стороны частного партнера нескольких лиц. Однако данный шаг был всего лишь полумерой, ведь необходимо было идти дальше и предусмотреть возможность создания в дальнейшем этими же компаниями совместного предприятия. Необходимо подчеркнуть практическую важность данного вопроса, ведь первое, о чем спрашивает будущий концессионер – это именно о возможности создания проектной компании. А что же ответить ему на такой вопрос? «Законодательством подобная возможность не предусмотрена…», – ответ, который отобьет желание инвестировать даже у самого искреннего и бескорыстного инвестора чисто из соображений: «Ну чего вкладываться в экономику такой страны, где даже понятия не имеют об SPV?». SPV – а это «special purpose vehicle», то есть компания специального назначения, или же «проектная компания», как мы ее уже ранее называли. Зачем она нужна?.. Здесь уместнее будет вопрос: «А как вообще без нее?». Чтобы «зайти» в любую страну с инвестициями иностранной компании нужно адаптироваться к новому, чужому законодательству, что иногда бывает крайне проблематично. К тому же, как мы уже отмечали, проекты ГЧП довольно часто требуют значительных затрат, а потому, дабы обезопасить сам проект от финансовых проблем частного партнера в любых других сферах его деятельности, и наоборот, – создание независимой компании является очень правильным и разумным шагом. Является ли такая схема потенциально коррупционной? Теоретически, могла бы быть, но проект закона учел такое возможное развитие событий, для чего были предложены следующие ограничения:
1.победитель (победители) конкурса должен (должны) прямо или опосредованно владеть более 50 процентами уставного капитала созданной проектной компании на протяжении срока действия договора о ГЧП;2.данная возможность должна быть обязательно предусмотрена условиями проведения конкурса;3.соответствующие изменения должны быть внесены в договор о ГЧП на протяжении одного месяца со дня регистрации проектной компании;4.победитель (победители) несут субсидиарную ответственность по обязательствам проектной компании (с практической точки зрения, это, скорее всего, приобретет форму договора поручительства).
Второй вопрос, который вызвал дискуссию в парламенте – вопрос о возможности передачи имущества государственного партнера в управление частному партнеру. Предлагаемая норма встретила явное непринятие (под предлогом, что целью ГЧП является инвестирование, а не просто управление), хотя она уже по-своему существует в законодательстве. Приведем несколько примеров:
1.одной из сфер применения ГЧП является управление недвижимостью (а что есть недвижимость, как не имущество?);2.законодательством уже была предусмотрена возможность заключения договора о ГЧП, который предусматривал бы одну единственную функцию – эксплуатация объекта;3.объектами ГЧП и ранее вполне могли быть существующие объекты;4.в конце концов, перечень договоров ГЧП, приведенный в статье 5 Закона «О ГЧП», не является исчерпывающим.
Таким образом, ничего революционного здесь нет. Да и вряд ли кто-нибудь будет отрицать тот факт, что иногда создаются такие условия, когда пусть лучше государство кому-нибудь отдаст тот или иной объект в управление, чем и дальше будет процветать и развиваться тотальная коррупция и разбазаривание государственного имущества.
Третий вопрос – иммунитет государства. Да, есть такая норма в предложенном законопроекте, которая вызывает вполне разумные опасения. Но ведь позицию иностранного инвестора тоже можно понять! «Вливать» инвестиции в чужое государство, которое в случае малейшего конфликта может тебя «прижать» на законодательном уровне, а ты даже в независимый суд не сможешь обратиться, защищая свои права? Смысл? Никакого! Так что, принимая во внимание вышесказанное, с предложенным законопроектом вариантом можно и нужно согласиться, особенно учитывая, что отказ от иммунитета не обязателен, а всего лишь – возможен, и то – только в том случае, если со стороны государственного партнера выступает Кабинет Министров Украины.
Четвертый вопрос – особенно больной вопрос для иностранного инвестора в отношении Украины – вопрос касательно изменений в законодательстве. Стремительность законодательных изменений в Украине иногда пугает даже самих украинцев, а что уж говорить об иностранцах! Да у нас одна только налоговая реформа стабильно раз в год происходит, уже не говоря о других отраслях. Собственно говоря, гарантии применения законодательства, которое действовало на момент заключения договора ГЧП, уже были в украинском законодательстве, однако они имели очень много оговорок относительно их неприменения в публичных отраслях. Проект предлагает расширить подобные гарантии, и это вполне справедливо. Иначе, каким еще образом обеспечить равенство партнеров в отношениях, если один из них (государственный) все время по своему усмотрению будет иметь возможность менять правила игры?..
Конечно же, в ходе обсуждения возникали и другие вопросы, но они либо были тесно связаны с вышеизложенными проблемами, либо уже нашли свое отображение в тексте проекта. Обобщая их, можно прийти лишь к одному выводу – Рада так и не поняла, чего она хочет: то ли инвесторов иностранных заполучить, сняв регуляторные барьеры, то ли государство обезопасить, этих самых барьеров наставив побольше… Конечно же, в идеале, было бы замечательно, если бы и то, и другое одновременно. Но мы не в той ситуации, когда можем себе позволить такое сочетание. Так что, не решив для себя окончательно, чего же они хотят, депутаты решили «подумать об этом завтра». Ах, если б завтра!.. А то ведь, как всегда, на полгода затянется…
И все-таки, мы с нетерпением ждем повторного второго чтения данного законопроекта, огромное значение и необходимость принятия которого, в действительности, очень трудно переоценить. А также искренне надеемся, что внесенные в него правки не искоренят тех положительных нововведений, которые он предлагает.
Автор: Юлия Коваль
